Princípios da Administração Pública: legalidade

            A Constituição Federal – Lei Maior da República – estabelece que a Administração Pública submete-se a cinco princípios: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37).

            A legalidade, objeto deste artigo, deve ser compreendida em sentido estrito, ou seja, o administrador público só está autorizado a realizar o que a lei determina e, portanto, não basta que uma ação não seja proibida por lei, pois o respeito ao princípio da legalidade exige que a ação esteja autorizada ou permitida por lei.

            De modo geral o maior problema ligado à legalidade não está na compreensão conceitual do princípio ou na dificuldade de detectar quando ele é literalmente ignorado, afinal, não são raros os casos em que o Poder Judiciário condena o administrador público pelo desrespeito ao princípio da legalidade de atos administrativos.

            A maior ofensa ao princípio da legalidade ocorre com a adoção de estratégias que impedem a ação dos órgãos de controle, inclusive do judiciário. Às vezes se respeita formalmente a legalidade, mas se utiliza de mecanismos que permitem driblá-la e, neste caso, o desrespeito material do princípio é danoso a médio e longo prazo.

            Dois exemplos, entre outros, podem ilustrar desrespeito velado ao princípio da legalidade: 1) a manipulação do legislativo para criação de leis cujo objetivo é atender a interesses contrários ao bem comum; 2) falseamento de registros para que as ações pareçam com aquilo que a lei estabelece, embora não sejam.

            O poder legislativo tem função de fazer leis (função típica); apenas ele pode criar coisas novas no mundo jurídico, mas o fundamento deste importante poder é dado pelo interesse público, pela tentativa de alcançar o bem comum, portanto, quando o poder executivo (ou o poder econômico, religioso, internacional etc.) manipula e controla o poder legislativo para conseguir leis que acobertam seus interesses particulares é provável que um nocivo desrespeito à legalidade esteja ocorrendo, afinal, neste caso, a lei estará sendo criada como instrumento de proteção de interesses contrários ao bem comum. Respeita-se técnica e formalmente, mas fere-se moralmente a legalidade.

            Outra forma de atentar contra a legalidade sem ser alcançado pelos sistemas de controle é falseando a realidade. O administrador público, neste caso, faz uma coisa e registra outra para prestar contas; aquilo que é feito não está previsto em lei e, muitas vezes, não representa o interesse público, então é forjado um registro público (nota fiscal, ato administrativo, portfólio) em conformidade com a lei que não reflete concretamente a realidade fática. A lei fica, também nesta situação, respeitada apenas formalmente, sendo vilipendiada materialmente.

O princípio da legalidade precisa ser tratado, portanto, como um valor que extrapola a formalidade. Deve ser considerado um valor que fundamenta a ação administrativa e não como um obstáculo a ser transposto.